A MP 612/2013, que regulava a possibilidade de empresas obterem licença para exploração de CLIA – Centro Logístico Industrial Aduaneiro, foi rejeitada pelo Congresso, sem que fosse promulgado Decreto Legislativo para regulamentar as relações iniciadas durante sua vigência.
Contudo, tal legislação, incluindo a Portaria nº 711/2013 que a regulamenta, continua a ser aplicada para empresas que apresentaram o pedido de licenciamento durante a vigência da MP 612/2013, uma vez que “as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas”, como assegura o artigo 62, § 11 da CF/88[1].
Apresentado o pedido durante a vigência da MP, cria-se uma relação jurídica processual com a Receita Federal, a qual deverá ser regida pelas normas vigentes à época, seja em virtude da natureza vinculada do licenciamento, seja como imposição do art. 62, § 11, da Constituição Federal e do princípio da segurança jurídica.
Ocorre que a Receita Federal de diversos Estados da Federação, ao realizar a análise individual dos pedidos de obtenção de licença para exploração de CLIA, embora reconheça a aplicação da referida MP 612/2013 e legislação correlata, vem impondo empecilhos para dar prosseguimento aos processos administrativos de algumas empresas.
Dentre os motivos mais usuais para indeferimento ou postergação de análise estão dois argumentos: (i) o de que só teriam direito à ultratividade da MP 612/2013 e, portanto, à continuidade do procedimento sob sua égide, as empresas cujas licenças tenham sido efetivamente concedidas durante a vigência da MP, afastando, assim, a continuidade do procedimento para aquelas empresas que “apenas” protocolaram o pedido, pois possuiriam mera “expectativa de direito”; (ii) a documentação apresentada, bem como as certidões de regularidade fiscal, deveriam estar completas e atualizadas no momento do protocolo do pedido, sendo indeferidos pedidos de intimação para regularizar a documentação em momento posterior.
Tais argumentos foram e continuam sendo duramente criticados pela comunidade jurídica, uma vez que ferem diversos princípios como a isonomia, a razoabilidade, a proporcionalidade e a própria segurança jurídica. A isonomia, em especial, foi severamente afrontada, pois pode ser definida como “o direito de cada particular de participar na disputa pela contratação administrativa, configurando-se a invalidade de restrições abusivas, desnecessárias ou injustificadas”, como ensina o eminente Marçal Justen Filho[2].
O entendimento da Receita Federal, de que somente os procedimentos administrativos relativos àquelas empresas que tiveram a licença concedida durante a vigência da MP 612/2013 teriam prosseguimento, cria uma diferença abismal entre tais empresas e aquelas que tiveram o pedido protocolado, mas não analisado durante a vigência da MP.
A indignação maior reside no fato de que tal diferença entre as empresas que pleiteiam a obtenção de licença para exploração de CLIA não surgiu por qualquer ato imputado às empresas em questão, mas, sim, em razão da própria omissão da Receita Federal, omissão essa que viola o Direito, pois o “administrado tem o direito de que o Poder Público se pronuncie em relação a suas petições, a Administração tem o dever de fazê-lo”[3].
Após diversas consultas, críticas e provocações por parte das empresas interessadas, além de inúmeras ações judiciais, a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) emitiu o parecer PGFN/CJU/COJLC/nº 1609/2014[4] que, uma vez aprovado pelo Ministro da Fazenda, tornou-se vinculante, nos termos do art. 42 da Lei Complementar nº 73/1993[5], a fim de unificar o entendimento da Receita Federal em todo o território nacional.
Tal parecer afirma que, ao apresentar pedido de obtenção de licença para exploração de CLIA durante o período de vigência da MP 612/2013, o interessado deve ter seu requerimento analisado pela Receita Federal, seguindo os trâmites previstos na MP e na Portaria 711/2013, ou seja, mesmo os processos administrativos meramente protocolados durante o período de vigência da MP 612/2013 devem ter prosseguimento, sem fazer distinção entre as empresas que obtiveram a licença naquele período e as que sequer tiveram seu pedido analisado.
No caso da licença para obtenção de CLIA, como salientado pela própria PGFN, trata-se de ato vinculado da Administração – caso o interessado preencha os requisitos exigidos na MP 612/2013, deve ter seu pedido deferido, além de ser necessário conceder tratamento isonômico entre os interessados.
Não se pode olvidar que tais pareceres esgotam, de forma profunda e estudada, o tratamento a ser dispensado a determinada questão, com o objetivo de estendê-lo a todas as demais hipóteses idênticas que vierem a ocorrer, passando, assim, a representar uma orientação geral para os órgãos administrativos[6], pois “o objetivo é garantir uniformidade de orientação na esfera administrativa e até o de evitar consultas repetitivas que exijam novas manifestações do órgão consultivo. O parecer, aprovado por despacho com efeito normativo, favorece, por isso mesmo, a própria economicidade processual”[7].
Enfim, com base no parecer PGFN/CJU/COJLC/nº 1609/2014 a Procuradoria decidiu e ordenou às Secretarias da Receita Federal de todo país que atendessem o posicionamento adotado e, com isso, dessem prosseguimento aos pedidos de obtenção de licença para exploração de CLIAS, o que foi ratificado pela Nota n. 15/2015 da COANA – Coordenação-Geral da Administração Aduaneira.
Superado um dos argumentos utilizados para a Receita Federal para indeferir ou negar prosseguimento aos processos administrativos relativos à obtenção de licença para exploração de CLIA, muitas empresas começaram a receber respostas negativas, agora sob o argumento de que, no momento do protocolo do pedido, a documentação apresentada estaria ausente, incompleta ou desatualizada, indeferindo de plano a admissibilidade dos pedidos, sem oportunizar aos administrados prazo pra regularização de tais documentos.
Ora, tais negativas, além de pecarem em relação à fundamentação, violam novamente os princípios já citados, em especial a proporcionalidade e razoabilidade[8], além de diretamente contrariar o § 3º , art. 4ºda Portaria nº. 711/2013[9], que prevê o prazo de 30 dias para eventual saneamento de irregularidades na documentação ou situação fiscal, além do disposto nos artigos 26, caput; 28 e 39[10] da Lei que rege os processos administrativos - Lei 9.784/1999.
Diante de tal situação, dessa vez a própria COANA emitiu a Nota 2015/00447, recentemente disponibilizada a todas as Alfândegas, a fim de uniformizar o entendimento e determinar a aplicação imediata para todas as unidades aduaneiras do país[11], esclarecendo que tanto eventual irregularidade fiscal quanto falta de documentação instrutiva do pedido de licenciamento de CLIA poderá ser suprida mediante intimação do interessado para saneá-la:
“(...)5. Da leitura do entendimento acima transcrito, conclui-se que além da irregularidade fiscal, a falta de documentação instrutiva do pedido de licenciamento do CLIA poderá ser suprida mediante intimação do interessado a saneá-la no prazo regulamentar. Por conseguinte, (...) a falta de documentação no momento de protocolização do pedido de licenciamento do CLIA, por si só, não enseja indeferimento da admissibilidade do pedido”. (g.n.)
A Nota nº 2015/00447 definiu, portanto, que a falta de documentos, quando do protocolo, não enseja o indeferimento do pedido, além de salientar o fato de que é de observância obrigatória para os processos pendentes de análise, incluindo, assim, os processos cujos pedidos de licenciamento foram protocolados durante a vigência da MP, mas que ainda não foram analisados.
Ambas as orientações (Parecer PGFN/CJU/COJLC/nº 1609/2014 e Nota COANA nº 2015/00447) confirmam o que há muito é defendido pelas empresas nos processos administrativos e judiciais relativos à matéria: devem ter prosseguimento os processos administrativos para obtenção de licença de CLIA, ainda que meramente protocolados durante o período de vigência da MP 612/2013, sendo que a falta de documentação, no momento do protocolo do pedido, por si só, não enseja o indeferimento do pleito, devendo o requerente ser intimado para sanear qualquer irregularidade no prazo regulamentar.
Dessa forma, empresas que apresentaram pedidos de obtenção de licença para exploração de CLIA, mas permanecem com seus requerimentos obstados em razão de indeferimentos ou postergações indevidas, em clara ofensa à segurança jurídica, isonomia, razoabilidade e proporcionalidade, especialmente diante das novas orientações determinadas no parecer PGFN/CJU/COJLC/nº 1609/2014 e Nota COANA nº 2015/00447, devem buscar seus direitos tanto no âmbito administrativo, quanto no judicial.
Autor: Aline Bayer da Silva
[1] “Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.
§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.”
[2] FILHO, Marçal Justen, Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 12 ed. São Paulo: Dialética, 2008, p. 67.
[3] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 22ª ed., São Paulo, Editora Malheiros, 2007, p. 398.
[4] “29.1 Os pedidos de concessão de licença para operação de CLIA apresentados, com fundamento nos arts. 5º a 10 e 15 da MP nº 612, de 2013, e na Portaria RFB nº 711, de 2013, dentro do prazo de vigência da MP, devem ser analisados, na medida em que a Administração deve avaliar se o particular preenche os requisitos descritos na referida Portaria para a emissão do despacho de admissibilidade. Preenchidos os requisitos, como o ato é declaratório de direito prévio, o despacho de admissibilidade previstos no art. 5º da Portaria RFB nº 711, de 2013 deve ser deferido.
30. Dessa feita, se o particular interessado (...) na obtenção de licença para operação de CLIA apresentou seu requerimento durante a vigência da MP nº 612/2013, este deve ser apreciado, seguindo-se o rito fixado pela Portaria RFB nº 711/2013.
