O presente artigo é o último de uma série (Achados do TCU como subsídios ao debate portuário) que busca analisar os achados da auditoria operacional realizada pelo Tribunal de Contas da União sobre as diferenças nos regimes de exploração dos portos públicos e terminais privados.
Assim, o terceiro achado da auditoria envolve a questão do OGMO e seu monopólio sobre o fornecimento de mão-de-obra, considerada uma das principais limitações do modelo de exploração do porto público. A questão foi discutida sob quatro critérios:
Art 3º, incisos II e III da Lei 12.815/2013;
Os TUPs não são obrigados a usar mão de obra do OGMO;
Princípio da eficiência;
Monopólios, em regra, são indesejáveis para qualquer mercado.
Criado sob a égide da antiga Lei dos Portos (Lei 8.630/93), tinha como principal objetivo fazer cessar o monopólio dos sindicatos de trabalhadores avulsos no fornecimento de mão de obra no cais. No entanto, mesmo com o positivo intuito de estabelecer o rodízio entre todos os trabalhadores para impedir que o sindicato manipulasse as escalações de trabalhadores nos navios, o relatório apontou efeito adverso decorrente da centralização.
Vislumbrou-se que a escala de rodízio obstava a eficiência dos trabalhos nos terminais portuários, dado que acabou por permitir que trabalhadores avulsos pouco produtivos participassem da escala e com contratação obrigatória pelos terminais arrendados, não permitindo que estes pudessem selecionar seus profissionais.
A nova Lei dos Portos (Lei 12.815/2013), apesar das expectativas, não extinguiu o órgão gestor de mão de obra e apenas delimitou suas atribuições, mantendo a obrigatoriedade nas contratações dos trabalhadores portuários avulsos, ampliando, ainda, para as atividades de capatazia e bloco o monopólio de sua atividade.
A auditoria destacou que o monopólio gera ineficiência na prestação dos serviços, conforme trabalho realizado anteriormente pelo próprio Tribunal de Contas da União (TC 024.011/2013-4).
Os custos da problemática nos são mostrados no trabalho, e afetam, consequentemente, a atratividade dos portos públicos e o setor de infraestrutura nacional. Em que pese o OGMO visar uma maior proteção ao trabalhador, torna-se notório que este não está em sincronia com o dinamismo do mercado.
Em conclusão, o relatório apontou a necessidade de se recomendar ao Ministério da Infraestrutura a avaliação de possível proposta legislativa a fim de extinção monopólio do OGMO no fornecimento de mão de obra portuária e uma transição para um sistema que permita ganhos de eficiência ao setor portuário e estimule a capacitação e a especialização dos trabalhadores.
Espera-se com essa medida os seguintes benefícios:
maior produtividade da mão de obra portuária, com consequente redução dos custos e ganhos de eficiência;
maior isonomia entre terminais arrendados e TUPs;
maior atratividade do porto público, com consequente redução da ociosidade, aumento das receitas e da sustentabilidade financeira das APs.
Posto isso, cabe analisar outros dois achados do Tribunal de Contas da União: (i) a dificuldade de contratar e a falta de recursos das autoridades portuárias públicas prejudiciais à prestação de serviços adequados ao complexo portuário; e (ii) nomeações de gestores sem qualificação técnica ou gerencial representativas de obstáculo à gestão profissional, orientada a resultados, transparente e eficiente de autoridades portuárias públicas.
Sobre o primeiro item, o relatório constatou que as autoridades portuárias lidam com falta de recursos destinados aos investimentos nos complexos portuários, além da dificuldade no procedimento de contratação, o que acarreta a defasagem na prestação de serviços nos portos públicos. Tal atividade, em questionário aplicado aos arrendatários, foi avaliada com nota de 1 a 3 por 95% dos entrevistados dentro de uma escala de 1 a 5.
Na mesma pesquisa, os indagados manifestaram ainda insatisfação a partir de relatos de outras deficiências decorrentes da precária prestação de serviços. Insta citar a dificuldade em manter uma prestação regular da atividade de dragagem nos canais de acesso e berços públicos, a irregularidade na manutenção de vias rodoviárias e linhas férreas, bem como de defensas e de equipamentos portuários; a inobservância do ISPS Code (Código Internacional para Proteção de Navios e Instalações Portuárias) e de demais normas do porto; e, por fim, a morosidade no atendimento de solicitações – todos aspectos essenciais à maior movimentação de carga e fluxo marítimo, intimamente ligados aos rendimentos econômicos dos portos.
A partir dos dados coletados pelo relatório é possível firmar o entendimento de que, em razão das limitações legislativas somadas ao enquadramento às exigências dos órgãos de controle e à má-gestão da autoridade portuária, resta prejudicada a prestação de serviços adequados, o que coloca, inclusive, em risco a integridade dos portos públicos.
Outrossim é possível estabelecer uma relação de causalidade entre a ineficiência ou menor atratividade dos portos públicos e o impacto tarifário sobre a cadeia do comércio exterior, aumentando o “custo brasil”.
Por sua vez, as nomeações de gestores sem qualificação técnica ou gerencial prejudicam a gestão profissional de autoridades portuárias públicas. Os cargos em comissão estão frequentemente relacionados as indicações políticas, que muitas vezes não prezam pela qualificação técnica específica para o preenchimento da posição – problema este já reconhecido por entidades como a SNPTA.
Em consequência, o modo de ocupação dos cargos de gestão impede o desenvolvimento efetivo e ordenado do setor portuário, além de afastar o aproveitamento otimizado da potência econômica que representam os complexos portuários. Ainda, a ausência de comissões técnicas competentes e estáveis torna quase impraticável o modelo landlord brasileiro. É nesse momento em que a opinião favorável à privatização da gestão dos portos públicos ganha força e unanimidade entre os especialistas no setor, desconsiderando que o modelo de gestão poderia ser aprimorado através de outras medidas.
Não obstante a atuação do Ministério da Infraestrutura e o caráter de contensão dos limites tangentes à indicação dos membros dos conselhos de administração e da diretoria contido na Lei 13.303, de 2016, o setor portuário continua sendo abatido por problemas de governança, transparência e segurança jurídica e de cunho ético, inibidores de uma gestão limpa e adequada.
Nessa toada, os terminais relatam situações que sustentam o panorama de má-gestão: indicação de gestor suspeito de negócios ilícitos, sob apuração do Tribunal de Contas do Estado, indicação de administrador sem qualquer experiência no setor portuário, nomeações políticas que alteram e prejudicam substancialmente a unicidade do corpo de diretoria administrativa da autoridade portuária.
Urge lembrar que a política do setor portuário deve ser uma política de Estado e não de governo. É preciso trabalhar para que as influências políticas e partidárias sejam afastadas, prestigiando o quadro técnico, concursado e um modelo de governança corporativa que torne a administração impermeável as vontades e interesses das lideranças partidárias.
Em breve resumo, destacamos o resultado do trabalho de auditoria do Tribunal de Contas e seu papel de fomento a uma nova postura da Agência Reguladora, do Poder Concedente e demais gestores envolvidos a fim de aprimorar os modelos vigentes de exploração do setor portuário.
